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城市與區域治理研究院 蘇志勇

2023年全國兩會即將落幕，作為貫徹黨的二十大精神的開局之年和兩會換屆之年，今年的政府工作報告在各界引發廣泛熱議。特別是經歷了五年調控和三年疫情沖擊，房地產業正在經歷一場劇烈陣痛和深刻變革，兩會報告對房地產如何定調，以及未來政策走向，成為業界和經濟學界高度關注的話題。

報告中對房地產工作重點從“防范風險”和“保障民生”等兩個層面加以表述。防范風險方面，提出有效防范化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況，防止無序擴張，促進房地產業平穩發展；保障民生方面，提出加強住房保障體系建設，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題。兩段表述清晰勾勒出2023年房地產工作三大關鍵詞：防風險、促需求、惠民生。

近日各大證券機構紛紛發布專題研究報告，針對政府工作報告中的房地產相關表述闡述觀點，結合機構與專家觀點，筆者也對其中的房地產政策信號和市場趨勢做一番梳理和解讀。

“房住不炒”基調未變

各媒體和研究機構都注意到，2020年以來“房住不炒”連續3年被寫入政府工作報告，這次卻并未在報告中“對今年政府工作的建議”部分提及。針對這一點，各機構普遍認為，不寫入報告并不意味著“房住不炒”基調的改變。自2016年中央政治局會議首次提出以來，這一主基調已經持續執行6年，“房住不炒”貫穿了房地產調整政策的始終，已形成行業的共識，在實際工作中成為必須遵循的準繩。

銀河證券認為，報告中未提及，一方面“房住不炒”已經成為房地產長效機制的一部分，不代表基調的改變；另一方面，去年行業經歷了基本面的失速下行，政策導向由調控轉向了糾偏，側面反映出今年政策的寬松導向。廣發證券也認為，不再強調“房住不炒”，意味著定調更圍繞當前短期需要解決的問題，淡化行政調控的壓力，這對于全年房地產行業維持一個相對溫和的政策環境有較大意義。

中信建投在報告中指出，我國房地產市場已經由原來的粗放發展模式向新發展模式過渡轉變，更加關注房地產對于民生的保障作用，淡化投資品屬性，更多賦予其公用事業屬性，引導房地產行業整體轉型發展。

實際上，近年來在持續的房地產調控政策作用下，房地產的投資屬性逐漸淡化，住房已經逐漸回歸居住屬性。從國家統計局70個大中城市房價數據看，大部分城市房價已經連續多年下跌，即便是一線城市和熱點二線城市，房價漲幅也在明顯收窄，理論上絕大部分城市和區域已經不具備投資炒房的基礎。特別是去年房地產投資、銷售、開竣工、企業拿地等多項數據出現斷崖式下滑，房地產成為宏觀經濟的最大拖累，成為誘發金融系統性風險的最大不確定因素。

在市場基本面發生根本轉變的情況下，政策導向也在發生明顯變化，防范房地產金融風險、滿足居民合理住房需求、恢復市場信心成為當前房地產政策主要發力點。當然，需求端寬松政策仍將在“房住不炒”底線之上精準釋放合理需求，而不會不計代價地“大水漫灌”。中信建投分析認為，房地產政策整體口徑依然會延續“托而不舉”的政策取向。

關鍵詞一：防風險

在今年的政府工作報告中，“有效防范化解重大經濟金融風險”作為今年八大重點工作之一被單獨提出。重大經濟金融風險包括系統性金融風險、房地產風險和地方政府債務風險，其中金融風險和地方政府債務風險又與房地產風險高度相關。房地產與金融市場的聯動使得房地產風險可能向金融市場傳導，對整個金融市場的穩定構成威脅；房地產市場下滑導致地方政府基金性收入減少，進而可能觸發地方政府債務風險。由此可見，防范房地產風險是化解重大經濟金融風險的關鍵一環。

關于防范房地產風險，報告指出“化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況，防止無序擴張，促進房地產業平穩發展”。由此可見，優質頭部房企風險已經成為化解房地產風險的著力點，也是促進房地產業健康發展的基礎。

銀河證券認為，“有效防范化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況”是從供給側提供支持，緩解行業流動性緊張局面，這與2022年11月份以來的“金融十六條”“三支箭”“保交樓專項款”“保函置換預售資金”等政策一脈相承，由此判斷，供給側政策支持將貫穿全年，頭部房企資產負債表將率先迎來改善。

對于房企面臨的風險和資產負債表壓力，安信證券建議，應當壓實各方責任，扎實做好保交樓、保民生、保穩定各項工作，穩妥實施改善優質房企資產負債表計劃。

針對報告中“防止無序擴張”的表述，海通證券認為，主要體現對于房企杠桿使用仍會保持適度限制，由此判斷，對 2023 年土地購置和新開工總量仍會產生影響。

針對化解房地產風險，住房和城鄉建設部部長倪虹在兩會“部長通道”接受媒體采訪時表示，要用“抓兩頭、帶中間”的方法，以“精準拆彈”的方式化解風險。也就是“一頭抓優質房企，一視同仁支持優質國有房企和優質民營房企，改善他們的資產負債狀況，滿足他們合理的融資需求；另一頭抓出險房企，一方面幫助他們自救，另一方面嚴格依法依規處置，絕不讓損害群眾利益的行為蒙混過關，要讓他們付出應有代價。

事實上，隨著“三支箭”等系列支持政策落地，市場信心逐漸恢復，民營房企融資環境得到一定程度改善。2月份房地產行業國內外債券、信托、ABS發行規模448億元，同比下降0.44%，降幅較上月收窄了33個百分點。另外，支持房地產市場平穩健康發展的股權融資政策也在加快實施，2022年11月房地產再融資政策優化調整以來，A股市場已有14家房企發布再融資預案，計劃融資總額超過570億元。部分民營房企在流動性得到補充后逐步恢復拿地能力，如新城控股等重返 2 月土拍市場。

光大證券判斷，在此前嚴控負債規模的背景下，房地產高杠桿擴張路徑已明顯受限，房地產金融化泡沫化勢頭得到實質性扭轉。預期在滿足房地產市場合理融資需求、穩妥處置恒大等頭部激進房企風險的同時，商品住宅開發的行業格局將得到重塑，國企及低杠桿民企向前、高杠桿民企向后，帶動行業健康可持續發展。

關鍵詞二：促需求

今年的政府工作報告沒有將促進住房需求放在“著力擴大內需”部分，而是放在了“保障基本民生”部分，提出“加強住房保障體系建設，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題”。由此可見，對住房需求的定位更傾向于民生保障，而非以拉動經濟為主要意圖。但從客觀上講，無論是在投資環節還是消費環節，住房需求對宏觀經濟的拉動作用都不容忽視。

2022年房地產開發投資13.29萬億元，同比下降10%；商品房銷售13.33萬億元，同比下降26.7%。即便是在投資、消費均出現嚴重下滑的情況下，2022年房地產業增加值仍然占到GDP的6.1%。由此可見房地產在國民經濟中的作用無可替代。今年政府工作報告確定了國內生產總值（GDP）增長5%左右的預期目標，從三駕馬車對經濟增長的貢獻看，外貿出口從去年四季度開始出現明顯下滑，今年也不容樂觀；在投資和消費這兩駕馬車中，房地產都起到了舉足輕重的作用，GDP增長目標的實現很大程度上還要依賴房地產的拉動。

2022年政府工作報告對房地產政策的表述為“支持合理住房需求”。廣發證券認為，在此基調下，2022年初至今各地不斷因城施策出臺地方改善性住房政策，但整體呈現頻次多、單次力度弱的特點。從“四限”政策力度來看，與2014年同期相比，本輪改善性住房政策力度仍較小，此前多次少量的調控使得購房觀望情緒有所加重，效果不及預期。今年的政府工作報告將支持合理住房需求明確為“支持剛性和改善性住房需求”，使政策指向更加明確，在此次兩會弱化行政調控的表述下，各地仍存在政策改善空間。

平安證券也認為，在需求端，政府工作報告強調支持剛性和改善性住房需求，未來剛需政策力度有望延續，改善性住房需求政策內容有望進一步優化，促進以舊換新、以小換大需求釋放；同時需求端調控仍將延續因城施策、動態調節的做法。

東興證券認為，銷售的企穩是解決交付問題和行業信用風險的核心，只有新房市場銷售實現了持續性復蘇，才能確保房地產市場的平穩。而改善性住房是住房消費的重要組成部分，支持改善性住房需求對于提升樓市增量需求、促進行業進一步回暖具有決定性的作用。當前供需兩端政策都在確保房地產市場回歸平穩發展，政策正在形成合力，銷售市場正在走向觸底回升。

房地產市場的回暖和信心的恢復，也得到了倪虹部長的肯定。在兩會“部長通道”接受媒體采訪時倪虹表示，房地產供需兩端已經出現積極變化。從供給端看，住房項目復工率大大提高；從需求端看，現在售樓處看房量大幅提升，成交量明顯改善。今年1、2月份全國商品房銷售結束了13個月的負增長，70個大中城市的房價總體平穩。保交樓工作扎實推進，有力保障了購房人合法權益，房企的合理性融資得到改善，市場信心正在恢復。

關鍵詞三：惠民生

住房保障體系建設是房地產發展新模式的重要一環，也是重要的民生工程。在保障民生方面，政府工作報告明確提出“加強住房保障體系建設，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題”。中銀證券認為，這一方面體現了政府構建多層次住房體系的決心；另一方面，合理的住房需求仍將得到持續的支持，尤其是新市民、青年人的住房需求。

廣發證券表示，我國在長期堅持“房住不炒”主基調下，“租購并舉、全面發展住房租賃市場”已成為當前建設房地產長效機制的重要內容。此次政府工作報告將加強住房保障體系建設作為今年的工作重點，預期后續保租房REITs將提速，相關支持政策加速落地，進一步引導社會資金有序投資住房租賃領域，切實緩解大城市住房供需不平衡、結構不合理、保障不充分等問題，提升核心城市對高層次人才的吸引力，進而釋放消費潛力，促進房地產市場長期平穩健康發展。

德邦證券預計，后期將持續加大保障房建設力度，增加保障房、共有產權房供應，保障房體系有望協同傳統商品房體系，滿足剛改需求，解決好新市民、青年人等住房問題，促進房地產行業平穩健康發展。

海通證券判斷，在發展住房租賃和增加住房供給的同時，不同城市將根據自身市場和人口差異保持因城施策，差異化制定房貸、限購等標準，穩定釋放潛在購買力。

除了加強住房保障體系建設之外，城市更新和老舊小區改造也是重要的民生工程。今年的政府工作將城市更新放在了“擴大國內需求”章節，提出擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動，促進區域優勢互補、各展其長。這一表述意味著包括老舊小區改造在內的城市更新行動將獲得更多資金支持。

在惠民生方面，倪虹在兩會“部長通道”接受采訪時表示，今年要持續推進老舊小區改造，建設完整社區，重點抓“三個革命”：一是樓道革命，消除安全隱患，有條件加裝電梯；二是環境革命，完善配套設施，加裝充電樁等和適老化改造；三是管理革命，黨建引領，物業服務。

專家觀點

粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒：

預計今年房地產市場將逐步恢復

今年政府工作報告對于房地產的重視程度明顯上升。從數量上來看，去年提“房”僅11次，今年增至17次；從內容上來看，今年除了常規的房地產長效機制以外，還注重從供需兩端共同發力，有效化解房地產市場風險。

2021年下半年以來，房地產銷售、投資出現快速下滑，嚴重拖累經濟增長，并加劇各項風險。中央和地方積極出臺紓困政策以穩地產：需求端通過放松限購和限貸、降低房貸利率、提供購房補貼等方式刺激居民購房需求；供給端通過設立紓困基金、政策性銀行專項借款等方式盤活問題樓盤、救助困難房企，保交樓、穩民生。

隨著疫情形勢的好轉和疫情防控政策的調整，前期出臺政策的作用空間和作用效果大大改善。近期市場信心加快恢復，房地產市場交易活躍性有所上升，一線城市出現“小陽春”，房地產行業尤其是優質房地產企業的融資環境明顯改善。預計今年房地產市場將逐步恢復。

平安證券首席經濟學家鐘正生：

房地產施工恢復減弱對經濟的拖累

今年政府工作報告分別在防風險和民生部分提及房地產：一方面是，“有效防范化解優質頭部房企風險，改善資產負債狀況，防止無序擴張，促進房地產業平穩發展”。紓困優質房企有助于促進已開工項目的施工建設，從而帶動房地產建安投資逐步恢復。但房地產行業仍然處于擺脫“高負債、高杠桿、高周轉”發展模式的要求之下，不能期待作為穩增長的主要彈性來源。

另一方面是，“加強住房保障體系建設，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題”，這意味著保障性租賃住房、共有產權房等新型供給形式可能將在穩投資中發揮更大作用，對房地產投資的觀測需要增加政府及企事業單位、長租公司等維度。

植信投資首席經濟學家、研究院院長連平：

加大房地產供需兩端政策支持力度

當前房地產市場仍處于較為困難時期，大部分城市房價存在下行壓力，住房銷售有待全面改善，房企資金狀況偏緊的局面尚未得到根本扭轉，房地產投資仍在進一步趕底。盡管年初至今，房地產市場傳來一些積極消息，但行業復蘇的基礎并不牢固，居民和房企資產負債表修復需要經歷個過程，因此有必要進一步加大力度，給予房地產行業更為有效的支持。

展望2023年，住房政策會在擴大需求和增加住房供給側金融支持上下功夫。一方面，為滿足剛性和改善性住房需求，推動房地產市場利率逐步下行，降低購房者成本；另一方面，將加大對房企的金融支持，利用好住房金融“三支箭”和“金融16條”等支持政策，滿足房企合理的融資需求，以促進投資建設，增加市場住房供給。保障性租賃房建設有望加快步伐，房地產REITs將逐步擴容，以鼓勵民間資本參與到保障性租賃住房建設中去。地方政府將突出“因城施策”，適當放松購房門檻，擴大公積金貸款力度，有條件的城市將減少或取消限制性購房政策，推動存量房去庫存，支持房地產行業健康發展。

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