原 文

新《土地管理法實施條例》

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第三十七條國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，依法控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。

鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地。

釋義：本條是關于集體經營性建設用地入市條件的規定。

01

關于規劃先行

農村集體經營性建設用地入市，必須遵循規劃先行的原則。為此本條第一款即明確：國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國土空間規劃分為五級，主要是國家、省、市、縣和鄉鎮級。同時，市、縣和鄉鎮要編制詳細規劃，詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃。新修正的《土地管理法》對國土空間規劃的法律地位作出明確規定：“國家建立國土空間規劃體系”“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據”。

目前，各地正在抓緊編制國土空間規劃。在國家、省、市、縣和鄉鎮五級國土空間規劃中，鄉鎮國土空間規劃應當成為統籌鎮域范圍內集體經營性建設用地入市的重要平臺。由于村莊規劃屬于詳細規劃，不能做到全覆蓋，而鄉鎮國土空間規劃有利于打破村與村之間的界限，調整優化土地利用布局，實現集體經營性建設用地的最優配置。正如20世紀80年代國有土地有償使用制度改革帶動了城市規劃的快速發展和轉型重構一樣，集體經營性建設用地入市也必將深刻影響正在建構中的鄉鎮國七空間規劃。

一是集體經營性建設用地入市迫切需要加速鄉鎮國土空間規劃的編制。新修正的《土地管理法》將人市的條件明確為“土地利用總體規劃城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地”。目前正在編制的國土空間規劃將按照“多規合一”模式，將土地利用總體規劃和城鄉規劃整合為國土空間規劃。這意味著集體經營性建設用地入市，必須以鄉鎮國土空間規劃確定的土地利用布局和用途為前提。原來的鄉鎮土地利用總體規劃雖然實現了全覆蓋，但規劃重點主要放在了耕地保護方面，對建設用地的管控比較粗線條，僅給出規模和范圍管控要求，沒有明確用地性質，更沒有對存量集體經營性建設用地的邊界規模、權屬等進行規劃。在城鄉規劃方面，一方面，鄉鎮總體規劃尚未實現全覆蓋，詳細規劃覆蓋面積更小；另一方面，規劃編制的重點放在了鄉鎮駐地，對于建設用地沒有全域整體管控，更沒有在權屬上區分國有和集體建設用地。國土空間規劃要摒棄城鄉對立分割的舊觀念，以城鄉融合一體發展為追求目標。要改變過去重“物”輕“人”、重“建設”輕“生態”、重“村莊”輕“農業”、重“技術”輕“政策”的導向，全面拓展國土空間規劃的內涵，以涵蓋城鄉生態保育、城鄉空間重塑、城鄉產業共榮、城鄉設施對接和城鄉文化融合等內容。鄉鎮國土空間規劃還應當轉變以城市為主導的土地配置思路，重新認識鄉村和鄉村的經濟活動，改變對鄉村功能的單一化定位，在新的城鄉關系下對鄉村定位和功能清晰認知把城市化的思維轉為城鄉兩個空間共同、差異化發展思維。對鄉村經濟活動的規劃應當由單一的農業生產的普遍觀念轉向復雜化，復雜的鄉村經濟活動是鄉村產業發展與農民收入的保障。總體來說，對于集體經營性建設用地人市，鄉鎮規劃具有很大的調節管控能力。

二是集體經營性建設用地將成為鄉鎮規劃的重要內容。由于本輪國土空間規劃對于建設用地規模采取緊約束，同時指標分配自上而下層層傳導，鄉鎮級建設用地總量將會非常緊張。絕大部分鄉鎮建設用地將面臨零增長或負增長，國土空間規劃只能在盤活存量建設用地上做文章。在鄉鎮國土空間規劃編制中，要對國有建設用地和集體建設用地的結構進行合理的配置，要按照節約集約的原則優先鼓勵盤活存量集體建設用地，通過加快集體建設用地入市解決新增建設用地需求。鼓勵集體經營性建設用地直接入市，既有利于盤活存量低效集體建設用地，又有利于保障既有土地使用者的合法權益。另外，除存量集體經營性建設用地外，新修正的《土地管理法》在符合規劃、用途管制的前提下也允許增量集體經營性建設用地入市，這將進一步提高鄉鎮挖潛低效存量宅基地和集體公益性建設用地的積極性，為鄉鎮新興產業植入創造條件。集體經營性建設用地應當成為鄉鎮建設用地供給的主要來源。在鄉鎮國土空間總體規劃編制過程中必須加強存量和增量集體經營性建設用地調查研究，并將其作為重要的規劃內容。

三是鄉鎮國土空間規劃編制中要平衡好各方利益。國土空間規劃要體現國家意志和底線控制要求，在鄉鎮國土空間規劃中如何處理存量集體經營性建設用地，既取決于上位規劃的管控要求，也取決于現有主體的利益博弈，只有通過鄉鎮國土空間總體規劃的編制過程優化才能平衡多方訴求，確定集體經營性建設用地入市的范圍。立足于國家建立國土空間規劃體系的總體要求，鄉鎮級國土空間規劃需要落實上位規劃提出的三條控制線，即生態紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界，同時要優化布局、完善落實國家鄉村振興戰略的相關要求，在鄉鎮國土空間規劃編制中，必須兼顧國家政策導向和既有權益者訴求，這樣才能使國土空間規劃具有一定的可操作性。

02

關于規劃管控

集體經營性建設用地入市，必須符合用途管制的要求，為此，本條第款規定，國土空間規劃要依法控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。也就是說，鄉鎮國土空間規劃要對集體經營性建設用地實行規劃管控。根據國家對國土空間規劃體系的總體設計，結合集體經營性建設用地入市試點地區經驗，鄉鎮國土空間規劃應當從總體規劃、專項規劃和詳細規劃三個層面完善對集體經營性建設用地入市的規劃管控。

一是關于鄉鎮國土空間總體規劃。鄉鎮國土空間總體規劃是鄉鎮層面的法定規劃，在新修正的《土地管理法》允許集體經營性建設用地入市的背景下，編制鄉鎮國土空間總體規劃必須開展集體經營性建設用地專題研究，確定集體經營性建設用地入市的規模和布局。

二是關于鄉鎮國土空間專項規劃。依據鄉鎮國土空間總體規劃，結合國民經濟和社會發展規劃，按照五年一周期，以專項規劃形式編制集體經營性建設用地實施方案。專項規劃的主要內容是確定集體經營性建設用地入市規模、用地來源和空間布局，為年度實施計劃的制定提供依據

三是關于鄉鎮國土空間詳細規劃。按照土地用途管制的要求，自然資源主管部門必須出具農村集體經營性建設用地入市的規劃條件。為確保集體經營性建設用地順利人市交易，必須完善集體建設用地詳細規劃編制工作。

鄉鎮國土空間規劃是保障和推動集體經營性建設用地上市的重要政策工具，應在總體規劃、專項規劃和詳細規劃三個層次開展規劃研究和編制工作。在編制實施中，要體現兩個大的原則：一是建設用地總量控制原則。集體經營性建設用地人市，是新修正的《土地管理法》的重大制度創新，但一定要正確理解創新的重要意義。改革的目標是實現集體建設用地與國有建設用地同權同價，破除城鄉二元體制，改革的目標不是讓農村變為城市，讓建設用地遍地開花。所以，在鄉鎮國土空間規劃編制中，要把控制建設用地總量作為一條必須遵循的基本原則并貫穿始終，不能把集體經營性建設用地入市作為擴大建設用地規模的借口。二是節約集約用地的原則。十分珍惜、合理利用每寸土地和切實保護耕地是我國的基本國策允許農村集體經營性建設用地入市，就是要把農村閑置、廢棄的建設用地盤活利用，滿足鄉村振興和中小企業的用地需求。鄉村建設用地大多存在散、小、碎的特點，要通過集體經營性建設用地入市改革促進土地綜合整治。要嚴格耕地保護、守住綠水青山，對非農用地立足盤活存量，通過開展農村宅基地、工礦廢棄地及其他存量建設用地復墾，合理安排新建區塊，為農村第一、第二、第三產業融合發展和城鄉融合發展提供土地要素保障，努力優化增量。鄉村發展用地也要堅持節約集約利用。

03

關于鄉村重點產業和項目使用集體土地

根據本條第二款的規定，鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地，這是實施鄉村振興戰略的重要舉措。鄉村振興戰略的總體要求就是堅持農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，推動城鄉融合發展，推進農業農村現代化。要實現這些要求和目標，必須引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農村流動。根據新修正的《土地管理法》的規定，農村集體經濟組織興辦鄉村重點產業和項目，可以采取以下方式取得建設用地使用權：一是依照《土地管理法》第六十條的規定，直接使用集體建設用地；二是以土地使用權入股、聯營方式共同舉辦企業，使用集體建設用地使用權；三是農村集體經濟組織以外的單位在農村興辦鄉村重點產業和項目的，可以通過集體經營性建設用地入市的方式取得集體建設用地使用權，而且《土地管理法實施條例》鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性建設用地。鄉村重點產業和項目涉及占用耕地等農用地的，應當依法辦理農用地審批，必須符合規劃和計劃。

本文選自《新<土地管理法實施條例>釋義》，魏莉華著

來源：自然資源講堂

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