中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛 受訪(fǎng)者供圖

在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程中，城市化和城市崛起的作用舉足輕重。城市規(guī)模從小到大再到群，托起“鄉(xiāng)村中國(guó)”走向“城市中國(guó)”。

(資料圖)

縱向來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2021年末，中國(guó)共有691個(gè)城市，其中地級(jí)以上城市297個(gè)、縣級(jí)市394個(gè)，而在新中國(guó)成立之初，中國(guó)僅有132個(gè)城市。2022年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，在1949年末，常住人口城鎮(zhèn)化率僅為10.64%。

橫向比較，城市格局也在變遷，從優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)時(shí)期東北一些城市發(fā)展領(lǐng)先全國(guó)，到改革開(kāi)放以后，東部沿海地區(qū)乘勢(shì)起飛，再到中國(guó)加入WTO，外向型城市獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，如今隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、內(nèi)需擴(kuò)大，中西部城市發(fā)展速度高歌猛進(jìn)。

一部中國(guó)城市發(fā)展史也是中國(guó)發(fā)展史，如何繼續(xù)發(fā)展？前期積累了哪些亟待解決的問(wèn)題？如何理解當(dāng)今中國(guó)城市格局？在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略調(diào)整和國(guó)際外部因素影響下，東部、中西部、東北，未來(lái)路徑怎么選擇？城市群如何更好推動(dòng)城市發(fā)展？城市競(jìng)爭(zhēng)中如何抓住營(yíng)商環(huán)境、人力資本的作用？

針對(duì)這些問(wèn)題，近日，澎湃新聞專(zhuān)訪(fǎng)了中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛，他特別提到，要關(guān)注城市發(fā)展中的勞動(dòng)力就業(yè)和債務(wù)問(wèn)題。

在從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，倪鵬飛建議，要守住中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的防線(xiàn)——北緯31度線(xiàn)，“如果這條線(xiàn)能夠保持住，尤其是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶能夠保持繼續(xù)較快發(fā)展，將可以帶動(dòng)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)‘北部南方化’。”

對(duì)于中西部地區(qū)，在統(tǒng)一大市場(chǎng)沒(méi)有建立起來(lái)之前，要抓住“地利”優(yōu)勢(shì)去發(fā)展；東部地區(qū)除了升級(jí)外，很關(guān)鍵的還是要繼續(xù)控制成本，至少短期內(nèi)要把低端量大的貿(mào)易維持住，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能忽視一些制造業(yè)向其他發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，還是要?jiǎng)?chuàng)造條件爭(zhēng)取留下來(lái)。

關(guān)注勞動(dòng)力就業(yè)、債務(wù)問(wèn)題

澎湃新聞：談到中國(guó)城市發(fā)展，您認(rèn)為現(xiàn)階段存在的最值得關(guān)注的問(wèn)題是什么？

倪鵬飛：我認(rèn)為主要就是兩點(diǎn)，一是進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題，二是要在發(fā)展中解決前期積累的問(wèn)題。

這些問(wèn)題概括成四個(gè)方面——城鎮(zhèn)化發(fā)展的分化加劇、城鎮(zhèn)化要素的錯(cuò)配加深、城鎮(zhèn)化發(fā)展的負(fù)擔(dān)加重、城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)加大。

如果分別從全國(guó)尺度、省域尺度、城市群尺度、都市圈尺度、城市尺度上看，區(qū)域間、中心城市與非中心城市、城市群與非城市群、都市圈與非都市圈、中心城區(qū)與周邊區(qū)域的人均可支配收入都伴隨著人口的增減在分化。

城鎮(zhèn)化要素的錯(cuò)配加深主要體現(xiàn)在，轉(zhuǎn)移人口與住房分布、基本公共產(chǎn)品、土地資源的空間錯(cuò)配加劇，同時(shí)，集體建設(shè)用地與優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的空間錯(cuò)配也在加劇。比如，2003-2018年，城市新增人口的92.22%都在城市群和都市圈內(nèi)，但2002-2017年房地產(chǎn)銷(xiāo)售面積僅有69.62%在城市群和都市圈內(nèi)。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的負(fù)擔(dān)加重，主要是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，意味著城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質(zhì)量要持續(xù)大幅提升，也意味著政府公共支出要持續(xù)大幅增加。過(guò)去存量城鎮(zhèn)化人口的公共服務(wù)欠賬多疊加未來(lái)新增城鎮(zhèn)化人口的公共服務(wù)規(guī)模大，這些都需要巨額財(cái)政投入，此外，過(guò)度老齡化將使下半程城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)更重，而公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升也會(huì)進(jìn)一步增加財(cái)政支出的壓力。

但需要注意的是，在上半程城鎮(zhèn)化中，土地財(cái)政為城市公共產(chǎn)品供給作出了巨大貢獻(xiàn)，并且提前透支了未來(lái)財(cái)政收入，造成了巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)，未來(lái)土地財(cái)政將逐步式微或結(jié)束。與此同時(shí)，過(guò)去的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)也一定程度上透支了未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，未來(lái)政府稅收增長(zhǎng)可能會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的逐步放緩而放緩。總之，未來(lái)城鎮(zhèn)財(cái)政收入增幅下降與支出增長(zhǎng)上升的變動(dòng)，可能會(huì)增加政府在支持城鎮(zhèn)化方面的財(cái)政壓力。

需要警惕，城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大的可能，一是人口聚集和流動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，二是農(nóng)業(yè)人口職業(yè)轉(zhuǎn)換所面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，三是房地產(chǎn)過(guò)度發(fā)展帶來(lái)的泡沫風(fēng)險(xiǎn)，四是城市透支發(fā)展帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)調(diào)兩個(gè)具體問(wèn)題，一個(gè)是勞動(dòng)力就業(yè)，前期在城市化快速進(jìn)程中，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，但現(xiàn)在面臨新的問(wèn)題，就是城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在放緩，就業(yè)面臨壓力，在此之上，疊加經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)特別是智能化使勞動(dòng)力需求減少，以及一些產(chǎn)業(yè)向國(guó)外轉(zhuǎn)移也帶來(lái)勞動(dòng)力需求的減弱；另一個(gè)問(wèn)題是債務(wù)，一些城市在城市化中前期，是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，但是到后期，很多城市靠城市化帶動(dòng)城市化，或者用土地城市化帶動(dòng)城市化發(fā)展，這樣就用超前的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，解決就業(yè)等層面問(wèn)題，但是這個(gè)是通過(guò)過(guò)度融資的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，很大程度上不是工業(yè)化帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，所以就很難創(chuàng)造真正的財(cái)富，那么其財(cái)政收入和債務(wù)循環(huán)就可能不可持續(xù)。

守住中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的防線(xiàn)——北緯31度線(xiàn)

澎湃新聞：在您觀(guān)察來(lái)看，近年來(lái)中國(guó)城市的格局發(fā)生了哪些變化？

倪鵬飛：城市格局的變化體現(xiàn)在，第一，從全國(guó)維度看，南北分化加劇，東西分化有所收斂，這里提到一個(gè)概念——“長(zhǎng)江防線(xiàn)”，也是北緯31度線(xiàn)，我們研究發(fā)現(xiàn)，以北緯31度線(xiàn)劃界，線(xiàn)以北地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力總體持續(xù)下降，線(xiàn)以南總體則在上升，并且還有下降態(tài)勢(shì)由北向南逐漸推移的趨勢(shì)，我們提出來(lái)，北緯31度線(xiàn)，也就是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶這條線(xiàn)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)防線(xiàn)，如果這條線(xiàn)能夠保持住，尤其是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶能夠保持繼續(xù)較快發(fā)展，將可以帶動(dòng)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)“北部南方化”，但是如果這條線(xiàn)失守，就有可能“南部北方化”。

第二，從區(qū)域?qū)用婵矗胁酷绕鹈黠@，這里面既是國(guó)家戰(zhàn)略意圖的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際客觀(guān)上也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)，就是從中心向外部擴(kuò)散，東部發(fā)展實(shí)現(xiàn)初步轉(zhuǎn)型，其產(chǎn)業(yè)就有可能向中西部轉(zhuǎn)移，而中部離東部最近，所以承接轉(zhuǎn)移最為成功。一個(gè)比較重要的典型就是安徽，像合肥、蕪湖、滁州等，最近幾年發(fā)展速度很快，另外，湖北的襄陽(yáng)、湖南的長(zhǎng)沙、河南的鄭州等發(fā)展都不錯(cuò)。

第三，再次從區(qū)域看，都市圈和城市群崛起，非都市圈、非城市群相對(duì)發(fā)展較緩，甚至出現(xiàn)收縮。

第四，二線(xiàn)城市或強(qiáng)二線(xiàn)城市，一些三線(xiàn)城市、強(qiáng)三線(xiàn)城市，近年來(lái)發(fā)展比較迅速，相對(duì)來(lái)說(shuō)，資源型城市、一些交通較為偏僻的中小城市，下降或收縮相對(duì)比較明顯。

澎湃新聞：您覺(jué)得如何衡量一座城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力？

倪鵬飛：衡量城市核心競(jìng)爭(zhēng)力，可以從不同角度，如果從表現(xiàn)或產(chǎn)出的角度看，人均GDP的持續(xù)增長(zhǎng)，比較關(guān)鍵。如果從投入或構(gòu)成的角度看，不同發(fā)展階段可能也不太一樣，比如，發(fā)展比較高級(jí)一點(diǎn)的階段，可能就是生態(tài)環(huán)境和文化，因?yàn)檫@是屬于這座城市不可流動(dòng)、又重要的要素，如果再?gòu)纳晕⒍唐谝稽c(diǎn)的角度看，可能核心的競(jìng)爭(zhēng)力就是金融和科技。

澎湃新聞：去年，北方省份GDP比重有所上升，扭轉(zhuǎn)了近十年持續(xù)下降的頹勢(shì)，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增速方面“西快東慢”，您如何看待這種趨勢(shì)？

倪鵬飛：北方省份GDP比重有所上升，我認(rèn)為是短期的情況，一個(gè)是疫情原因，導(dǎo)致發(fā)達(dá)區(qū)域的潛力無(wú)法釋放，第二，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，使得東部地區(qū)出口主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)暫時(shí)性下行，同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)格局強(qiáng)調(diào)內(nèi)循環(huán)為主體的新變化，東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)型也帶來(lái)一定影響，第三，能源的影響，其發(fā)展具有周期性特點(diǎn)，這一段時(shí)間，能源大省出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上升趨勢(shì)，帶動(dòng)北方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

經(jīng)濟(jì)增速方面“西快東慢”，一個(gè)原因是西部地區(qū)處在工業(yè)化和城市化的加速期，正好又加上東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，助推了城市化和工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致其增速提升。另外，東部沿海又面臨一些外部因素影響，導(dǎo)致增速放緩。

區(qū)域格局的變化，為中西部特別是為北方城市的發(fā)展創(chuàng)造了一定條件，內(nèi)循環(huán)主導(dǎo)，在統(tǒng)一大市場(chǎng)沒(méi)有建立起來(lái)之前，中西部要抓住“地利”優(yōu)勢(shì)去發(fā)展，如果沒(méi)有抓住機(jī)會(huì)，通過(guò)一段時(shí)間調(diào)整以后，東南沿海從外轉(zhuǎn)向內(nèi)，就有可能通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，再次占領(lǐng)中西部市場(chǎng)，繼續(xù)出現(xiàn)分化。

對(duì)于東部沿海地區(qū)，除了升級(jí)外，很關(guān)鍵的還是要繼續(xù)把成本控制下來(lái)，在外循環(huán)上繼續(xù)發(fā)揮重要作用。我注意到，美國(guó)所謂的“斷鏈脫鉤”主要針對(duì)一些高端產(chǎn)業(yè)，因此，至少我們短期內(nèi)要把低端量大的貿(mào)易維持住，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不能忽視一些制造業(yè)向其它發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，還是要?jiǎng)?chuàng)造條件爭(zhēng)取留下來(lái)。另外，這兩年能源大省經(jīng)濟(jì)上升，雖然說(shuō)支撐其發(fā)展的因素在較短時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生太大變化，但能源只能作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱之一，從高質(zhì)量發(fā)展的角度看，能源省份要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高產(chǎn)業(yè)附加值，增加加工鏈條，要加快制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。用統(tǒng)一發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，能源是優(yōu)勢(shì)，也是劣勢(shì)，過(guò)度依賴(lài)于優(yōu)勢(shì)，不利于轉(zhuǎn)型和升級(jí)，能源形勢(shì)一壞，就特別強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型，形勢(shì)好，就把轉(zhuǎn)型升級(jí)忘在一邊，長(zhǎng)期處在這樣的狀態(tài)，就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)變成落后，變成“資源詛咒”了，如何防止？其實(shí)政府的作用是巨大的，企業(yè)是逐利的，但政府不能任由簡(jiǎn)單的重復(fù)循環(huán)，要改變“資源陷阱”。

利用政府優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)手段，形成城市群協(xié)同合力

澎湃新聞：從近期各地公布的2022年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，GDP“萬(wàn)億俱樂(lè)部”的城市大多為一些城市群的中心城市，如何看待城市群在城市發(fā)展中的作用？我國(guó)城市群面臨哪些亟待解決的問(wèn)題？城市群之外的城市，其發(fā)展路徑還有哪些可能？

倪鵬飛：首先，城市群應(yīng)該說(shuō)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主要平臺(tái)，原來(lái)城市是主要平臺(tái)，現(xiàn)在城市大部分都集結(jié)成群，是因?yàn)檫@樣能夠形成規(guī)模報(bào)酬遞增。不過(guò)，城市群也面臨一些問(wèn)題，雖然大家都覺(jué)得能夠“1+1>2”，但是由于沒(méi)有明確的“誰(shuí)贏(yíng)的多、誰(shuí)贏(yíng)的少，誰(shuí)先贏(yíng)、誰(shuí)后贏(yíng)”， 城市群協(xié)同的事務(wù)管理缺位，城市群的實(shí)際發(fā)展和期待的差距還是比較大，當(dāng)然這面臨很大的挑戰(zhàn)。因此，對(duì)城市群還不能寄予太高的期望，城市主體之間、各城市之間，共享利益的分配，成本的分?jǐn)偅瑩p失的補(bǔ)償，這些問(wèn)題需要借助市場(chǎng)來(lái)解決，但又不完全是市場(chǎng)問(wèn)題，客觀(guān)上需要進(jìn)行一些制度上的創(chuàng)新。不過(guò)其實(shí)中國(guó)是有這個(gè)條件的，順應(yīng)聚散規(guī)律，利用政府在組織和效率上的優(yōu)勢(shì)，明確界定和公平處理參與主體尤其城市政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，利用和借鑒市場(chǎng)的工具方法，搞對(duì)激勵(lì)，可以形成城市群協(xié)同的合力，激發(fā)自我發(fā)展和共同發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

為此，首先，制定激勵(lì)行動(dòng)的頂層政策，主要包括要素、產(chǎn)業(yè)尤其公共產(chǎn)品布局的制度安排；其次，建立治理的組織體系，針對(duì)事務(wù)管理缺位，一是基于政府組織體系借鑒企業(yè)治理思路建立城市群治理組織，二是屬于組織適宜的權(quán)力，三是立目標(biāo)責(zé)任制度，四是建立考核問(wèn)責(zé)制度；再次，建立競(jìng)合的政策機(jī)制，針對(duì)損益處理缺位，一是建立“議價(jià)”機(jī)制，二是建立協(xié)議機(jī)制，三是建立抵押擔(dān)保機(jī)制；最后，健全法律保障體系。

針對(duì)城市群之外的一些縣域城市、一些單獨(dú)的中心，其實(shí)我們?cè)谧鲋袊?guó)城市總體發(fā)展時(shí)就建議“兩條腿走路”，既要考慮通過(guò)城市群的發(fā)展帶動(dòng)發(fā)展，同時(shí)，不可能所有城市都進(jìn)“群”里，這些地方的發(fā)展，從國(guó)家政策的角度，需要加大政府支持和轉(zhuǎn)移支付的力度，一般這些區(qū)域都有一些戰(zhàn)略性的地位和意義，比如邊緣區(qū)域有國(guó)防任務(wù)、生態(tài)任務(wù)等；從城市發(fā)展戰(zhàn)略的角度，要采取集中和重點(diǎn)發(fā)展辦法，比如這一片集中發(fā)展一個(gè)城市，再一個(gè)就是專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，一個(gè)城市強(qiáng)調(diào)由幾個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群來(lái)支撐發(fā)展。

要在制度層面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

澎湃新聞：近年來(lái)，受疫情影響，服務(wù)業(yè)沖擊嚴(yán)重，與此同時(shí)，能源化工行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，這對(duì)城市更好應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化、布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有哪些新的啟發(fā)？

倪鵬飛：產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，一是要發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，中央提出，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，同時(shí)在高端產(chǎn)業(yè)上，美國(guó)在設(shè)限，所以我們要加快發(fā)展高端，這就要布局在一線(xiàn)城市、大都市圈、城市群的中心區(qū)域，這個(gè)特別重要。

與此同時(shí)，這些大城市當(dāng)前面臨著聚集過(guò)度的問(wèn)題，大量低端產(chǎn)業(yè)聚集在中心城市、中心區(qū)域，所以大城市同時(shí)要做兩方面工作，一要加快高端產(chǎn)業(yè)的布局，另外，要把相對(duì)低端的產(chǎn)業(yè)疏解到周邊都市圈或者一些二線(xiàn)城市里，“有聚又有散”。

針對(duì)周邊地區(qū)或中小城市，還是要發(fā)展專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)，一是面向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，二是繼續(xù)承接國(guó)際市場(chǎng)，東部要強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)東部一些產(chǎn)業(yè)也可以向中西部轉(zhuǎn)移，這樣?xùn)|部和中西部就能統(tǒng)籌來(lái)考慮了。

澎湃新聞：當(dāng)前很多地方在強(qiáng)調(diào)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，應(yīng)該如何進(jìn)行？

倪鵬飛：營(yíng)商環(huán)境用統(tǒng)一發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論分析，關(guān)鍵是怎么解決市場(chǎng)主體的動(dòng)力、活力問(wèn)題，市場(chǎng)主體有三個(gè)要素——需求偏好、預(yù)期收益、要素匹配是否合理，政府解決營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)前期的硬件設(shè)施已經(jīng)不錯(cuò)了，各地雖然有一些不足，但總體上還不錯(cuò)。所以我的建議是，在進(jìn)一步完善硬件設(shè)施的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在軟件環(huán)境方面發(fā)力，最根本的是市場(chǎng)化制度的進(jìn)一步建立。

具體來(lái)說(shuō)是三個(gè)層面，一是保護(hù)產(chǎn)權(quán)，這一點(diǎn)特別重要，只有保護(hù)產(chǎn)權(quán)，才能穩(wěn)定預(yù)期，才能真正激發(fā)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力；二是市場(chǎng)配置資源，不能都讓政府、國(guó)有企業(yè)做了，特別是一些競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，要讓民營(yíng)企業(yè)“挑大梁”，國(guó)有企業(yè)主要聚焦在一些重大的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，要給民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造和開(kāi)辟更大的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展空間；三是收入分配問(wèn)題，要在一次分配、二次分配、三次分配等方面調(diào)動(dòng)積極性，現(xiàn)在相對(duì)來(lái)說(shuō)企業(yè)的成本很高，尤其是制造業(yè)等實(shí)體產(chǎn)業(yè)的營(yíng)商成本太高，導(dǎo)致利潤(rùn)非常低，甚至虧本，就沒(méi)有太多錢(qián)來(lái)做研發(fā)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在繼續(xù)增加職工工資的同時(shí)，關(guān)鍵是減稅降費(fèi)，我們?cè)谘芯砍鞘懈?jìng)爭(zhēng)力的時(shí)候提出，一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的城市應(yīng)該居民收入高但是營(yíng)商成本低的城市。所以總體上我覺(jué)得重點(diǎn)要在制度層面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

繼續(xù)加大對(duì)人力資本投資，同時(shí)最大化釋放已投資的人力資源

澎湃新聞：談一談人口的問(wèn)題，人口規(guī)模是一座城市發(fā)展的基礎(chǔ)，但此前數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)人口減少85萬(wàn)人，人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰，未來(lái)我國(guó)可能整體上進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)階段，在這種背景下，人口對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力的影響是怎樣的？

倪鵬飛：人口不僅是個(gè)發(fā)展的中心問(wèn)題，也是復(fù)雜的問(wèn)題，當(dāng)前中國(guó)人口自身面臨不少悖論問(wèn)題，需要人口帶動(dòng)需求增長(zhǎng)，又要承擔(dān)就業(yè)和公共服務(wù)的解決。需要投資人力資本，又存在潛在人力資本浪費(fèi)。需要延遲退休以充分利用人力資本，又對(duì)新就業(yè)群體產(chǎn)生不利影響，等等。因此，對(duì)人口發(fā)展問(wèn)題，既要積極應(yīng)對(duì)又要順勢(shì)而為。

首先，人口的發(fā)展有一個(gè)轉(zhuǎn)型，就是從原來(lái)的重視數(shù)量變成重視質(zhì)量，過(guò)去人類(lèi)的知識(shí)少，能夠解決溫飽問(wèn)題的一個(gè)是物質(zhì)，一個(gè)是人口，所以那時(shí)人口數(shù)量很重要，但隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，知識(shí)變得重要，從國(guó)家到企業(yè)、家庭，更加重視高質(zhì)量的人口，能夠創(chuàng)造更多的財(cái)富。

需要注意的是，人口數(shù)量下降是一個(gè)不可避免的規(guī)律，要正確對(duì)待，當(dāng)然要采取措施，鼓勵(lì)生育，但也不能太強(qiáng)求，不能采取過(guò)度的干預(yù)措施。

既然經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律是人口從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)型，所以還是要進(jìn)一步加大對(duì)人力資本的投資，用更高質(zhì)量的人口適應(yīng)市場(chǎng)需求，同時(shí)要最大化釋放已經(jīng)投資的人力資源。這里除了制度創(chuàng)新外，關(guān)鍵是激勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，只有這樣人力資本才有可能得到釋放。

在人口增長(zhǎng)放緩尤其負(fù)增長(zhǎng)成為現(xiàn)實(shí)后，人口和人力資本成為城市競(jìng)爭(zhēng)力中的首要核心問(wèn)題，城市競(jìng)爭(zhēng)的邏輯從爭(zhēng)奪資金變成爭(zhēng)奪人口、人才。目前城市掀起的“搶人大戰(zhàn)”，反映出政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到人口的雙重核心作用。

但人口對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力或?qū)?jīng)濟(jì)的影響重要且復(fù)雜，和其他因素不同的是，它是一個(gè)雙重影響，一方面勞動(dòng)力來(lái)自人口，是供給的要素，另一方面又是需求的因素。所以決策部門(mén)還需要全面分析、前瞻抉擇。人口需求帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但需要配套相應(yīng)公共服務(wù)。人口勞動(dòng)力供給帶動(dòng)增長(zhǎng)，但需要提供足夠的就業(yè)崗位。所以這里不僅涉及規(guī)模，更多的涉及結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。各地應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律，更多地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制決定人口的去留，通過(guò)家庭、企業(yè)和政府相互間的三重選擇，來(lái)確定未來(lái)人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。否則，不但不能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可能帶來(lái)就業(yè)、公共服務(wù)、人才浪費(fèi)等問(wèn)題。例如，目前一些城市已經(jīng)出現(xiàn)一方面用工短缺、另一方面大學(xué)生找不到工作（的情況），這是很大的浪費(fèi)。

“二階城市化”中，部分城市收縮會(huì)是一項(xiàng)重要選項(xiàng)

澎湃新聞：近期，東北一些城市推動(dòng)“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，背后原因是什么？“撤街設(shè)鎮(zhèn)”未來(lái)會(huì)是收縮型城市的一個(gè)重要選項(xiàng)嗎？可以解決哪些問(wèn)題？

倪鵬飛：我給它起了一個(gè)名字，叫“二階城市化”。第一階的城市化——農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是主導(dǎo)。

“二階城市化”——大部分農(nóng)村人口都轉(zhuǎn)移到城市里了，但又有一個(gè)主流，就是城市之間人口的轉(zhuǎn)移，由小城市向大城市、衰落城市向繁榮城市轉(zhuǎn)移。這不屬于逆城市化，因?yàn)槟娉鞘谢浅鞘腥丝谵D(zhuǎn)到農(nóng)村去。

“撤街設(shè)鎮(zhèn)”是“二階城市化”，核心原因是人口走了，但人口不是到農(nóng)村去，是到別的城市去。鎮(zhèn)是“城尾村頭”，是一個(gè)樞紐，它的功能、行政架構(gòu)，和市、街有不同之處，用統(tǒng)一發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析，究竟是采取“街”的組織形式，還是采取“鎮(zhèn)”的組織形式，要基于成本和收益的權(quán)衡，“鎮(zhèn)”是一個(gè)政府設(shè)置，這顯然基于財(cái)政的支出和收入考量。

原來(lái)采取市的街區(qū)的辦法，行政人員的配置、公共服務(wù)的提供，以及基礎(chǔ)設(shè)施的配給，相對(duì)來(lái)說(shuō)成本比較大，由于人口流失，意味著企業(yè)也流失，沒(méi)有這方面的收入，收入小于支出，就維持不下去，但如果改成鎮(zhèn)的話(huà)，一是權(quán)力下放，另一方面，編制會(huì)減少，人員成本會(huì)減少，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)可能有所調(diào)整，這樣就可以節(jié)省成本，此外，鎮(zhèn)管理的范圍可能就比較大，幾個(gè)街道可能就合并成一個(gè)鎮(zhèn)，這樣至少財(cái)政的壓力不會(huì)太大，從這個(gè)角度去分析背后的原因還是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

“撤街設(shè)鎮(zhèn)”等操作會(huì)是未來(lái)的一個(gè)重要措施，我們講收縮性城市，國(guó)外比如日本，都有類(lèi)似的情況，即建立緊湊型的城市，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的調(diào)整，讓人口向一些重要的區(qū)域聚集，把原來(lái)的地區(qū)進(jìn)行重新整理，可能就變成生態(tài)用地，甚至農(nóng)村、鄉(xiāng)野，有些小的城市可能就變成鎮(zhèn)，總體上是由于人口的流動(dòng)，未來(lái)的趨勢(shì)，第一，中心村將逐步城鎮(zhèn)化，邊緣村將萎縮甚至消亡。第二，一些中心鎮(zhèn)將逐步城鎮(zhèn)化，一些邊緣鎮(zhèn)將部分衰落和消亡。第三，發(fā)達(dá)區(qū)域的中心城市將持續(xù)擴(kuò)張，欠發(fā)達(dá)區(qū)域的邊緣城市將持續(xù)收縮。

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