中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛 受訪者供圖

在中國的發展進程中，城市化和城市崛起的作用舉足輕重。城市規模從小到大再到群，托起“鄉村中國”走向“城市中國”。

(資料圖)

縱向來看，國家統計局數據顯示，截至2021年末，中國共有691個城市，其中地級以上城市297個、縣級市394個，而在新中國成立之初，中國僅有132個城市。2022年，我國常住人口城鎮化率為65.22%，在1949年末，常住人口城鎮化率僅為10.64%。

橫向比較，城市格局也在變遷，從優先發展重工業時期東北一些城市發展領先全國，到改革開放以后，東部沿海地區乘勢起飛，再到中國加入WTO，外向型城市獨領風騷，如今隨著產業轉移、內需擴大，中西部城市發展速度高歌猛進。

一部中國城市發展史也是中國發展史，如何繼續發展？前期積累了哪些亟待解決的問題？如何理解當今中國城市格局？在國內戰略調整和國際外部因素影響下，東部、中西部、東北，未來路徑怎么選擇？城市群如何更好推動城市發展？城市競爭中如何抓住營商環境、人力資本的作用？

針對這些問題，近日，澎湃新聞專訪了中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛，他特別提到，要關注城市發展中的勞動力就業和債務問題。

在從區域層面來看，倪鵬飛建議，要守住中國經濟高質量發展的防線——北緯31度線，“如果這條線能夠保持住，尤其是長江經濟帶能夠保持繼續較快發展，將可以帶動北方經濟發展，促進‘北部南方化’。”

對于中西部地區，在統一大市場沒有建立起來之前，要抓住“地利”優勢去發展；東部地區除了升級外，很關鍵的還是要繼續控制成本，至少短期內要把低端量大的貿易維持住，保持經濟增長，不能忽視一些制造業向其他發展中國家轉移的問題，還是要創造條件爭取留下來。

關注勞動力就業、債務問題

澎湃新聞：談到中國城市發展，您認為現階段存在的最值得關注的問題是什么？

倪鵬飛：我認為主要就是兩點，一是進一步發展的問題，二是要在發展中解決前期積累的問題。

這些問題概括成四個方面——城鎮化發展的分化加劇、城鎮化要素的錯配加深、城鎮化發展的負擔加重、城鎮化發展的風險加大。

如果分別從全國尺度、省域尺度、城市群尺度、都市圈尺度、城市尺度上看，區域間、中心城市與非中心城市、城市群與非城市群、都市圈與非都市圈、中心城區與周邊區域的人均可支配收入都伴隨著人口的增減在分化。

城鎮化要素的錯配加深主要體現在，轉移人口與住房分布、基本公共產品、土地資源的空間錯配加劇，同時，集體建設用地與優質公共服務的空間錯配也在加劇。比如，2003-2018年，城市新增人口的92.22%都在城市群和都市圈內，但2002-2017年房地產銷售面積僅有69.62%在城市群和都市圈內。

城鎮化發展的負擔加重，主要是推進以人為核心的新型城鎮化，意味著城鎮公共產品供給數量和質量要持續大幅提升，也意味著政府公共支出要持續大幅增加。過去存量城鎮化人口的公共服務欠賬多疊加未來新增城鎮化人口的公共服務規模大，這些都需要巨額財政投入，此外，過度老齡化將使下半程城鎮化的公共服務負擔更重，而公共服務標準不斷提升也會進一步增加財政支出的壓力。

但需要注意的是，在上半程城鎮化中，土地財政為城市公共產品供給作出了巨大貢獻，并且提前透支了未來財政收入，造成了巨額的債務負擔，未來土地財政將逐步式微或結束。與此同時，過去的長期經濟高增長也一定程度上透支了未來的經濟增長，未來政府稅收增長可能會因為經濟增長的逐步放緩而放緩。總之，未來城鎮財政收入增幅下降與支出增長上升的變動，可能會增加政府在支持城鎮化方面的財政壓力。

需要警惕，城鎮化發展的風險有擴大的可能，一是人口聚集和流動帶來的社會風險，二是農業人口職業轉換所面臨的失業風險，三是房地產過度發展帶來的泡沫風險，四是城市透支發展帶來的財政風險。

強調兩個具體問題，一個是勞動力就業，前期在城市化快速進程中，農村大量勞動力轉移到城市，但現在面臨新的問題，就是城市經濟增長在放緩，就業面臨壓力，在此之上，疊加經濟轉型升級特別是智能化使勞動力需求減少，以及一些產業向國外轉移也帶來勞動力需求的減弱；另一個問題是債務，一些城市在城市化中前期，是產業帶動，但是到后期，很多城市靠城市化帶動城市化，或者用土地城市化帶動城市化發展，這樣就用超前的大規模基礎設施建設來帶動經濟增長，解決就業等層面問題，但是這個是通過過度融資的辦法來實現的，很大程度上不是工業化帶動、產業帶動，所以就很難創造真正的財富，那么其財政收入和債務循環就可能不可持續。

守住中國經濟高質量發展的防線——北緯31度線

澎湃新聞：在您觀察來看，近年來中國城市的格局發生了哪些變化？

倪鵬飛：城市格局的變化體現在，第一，從全國維度看，南北分化加劇，東西分化有所收斂，這里提到一個概念——“長江防線”，也是北緯31度線，我們研究發現，以北緯31度線劃界，線以北地區競爭力總體持續下降，線以南總體則在上升，并且還有下降態勢由北向南逐漸推移的趨勢，我們提出來，北緯31度線，也就是長江經濟帶這條線，是中國經濟高質量發展的一個防線，如果這條線能夠保持住，尤其是長江經濟帶能夠保持繼續較快發展，將可以帶動北方經濟發展，促進“北部南方化”，但是如果這條線失守，就有可能“南部北方化”。

第二，從區域層面看，中部崛起明顯，這里面既是國家戰略意圖的實現，實際客觀上也是經濟發展規律的表現，就是從中心向外部擴散，東部發展實現初步轉型，其產業就有可能向中西部轉移，而中部離東部最近，所以承接轉移最為成功。一個比較重要的典型就是安徽，像合肥、蕪湖、滁州等，最近幾年發展速度很快，另外，湖北的襄陽、湖南的長沙、河南的鄭州等發展都不錯。

第三，再次從區域看，都市圈和城市群崛起，非都市圈、非城市群相對發展較緩，甚至出現收縮。

第四，二線城市或強二線城市，一些三線城市、強三線城市，近年來發展比較迅速，相對來說，資源型城市、一些交通較為偏僻的中小城市，下降或收縮相對比較明顯。

澎湃新聞：您覺得如何衡量一座城市的核心競爭力？

倪鵬飛：衡量城市核心競爭力，可以從不同角度，如果從表現或產出的角度看，人均GDP的持續增長，比較關鍵。如果從投入或構成的角度看，不同發展階段可能也不太一樣，比如，發展比較高級一點的階段，可能就是生態環境和文化，因為這是屬于這座城市不可流動、又重要的要素，如果再從稍微短期一點的角度看，可能核心的競爭力就是金融和科技。

澎湃新聞：去年，北方省份GDP比重有所上升，扭轉了近十年持續下降的頹勢，同時，經濟增速方面“西快東慢”，您如何看待這種趨勢？

倪鵬飛：北方省份GDP比重有所上升，我認為是短期的情況，一個是疫情原因，導致發達區域的潛力無法釋放，第二，國際經濟環境的變化，使得東部地區出口主導型的產業經濟發展出現暫時性下行，同時我國經濟格局強調內循環為主體的新變化，東部沿海地區轉型也帶來一定影響，第三，能源的影響，其發展具有周期性特點，這一段時間，能源大省出現經濟上升趨勢，帶動北方經濟增長。

經濟增速方面“西快東慢”，一個原因是西部地區處在工業化和城市化的加速期，正好又加上東部的產業轉移，助推了城市化和工業化進程，導致其增速提升。另外，東部沿海又面臨一些外部因素影響，導致增速放緩。

區域格局的變化，為中西部特別是為北方城市的發展創造了一定條件，內循環主導，在統一大市場沒有建立起來之前，中西部要抓住“地利”優勢去發展，如果沒有抓住機會，通過一段時間調整以后，東南沿海從外轉向內，就有可能通過全國統一大市場的建設，再次占領中西部市場，繼續出現分化。

對于東部沿海地區，除了升級外，很關鍵的還是要繼續把成本控制下來，在外循環上繼續發揮重要作用。我注意到，美國所謂的“斷鏈脫鉤”主要針對一些高端產業，因此，至少我們短期內要把低端量大的貿易維持住，保持經濟增長，不能忽視一些制造業向其它發展中國家轉移的問題，還是要創造條件爭取留下來。另外，這兩年能源大省經濟上升，雖然說支撐其發展的因素在較短時間內不會發生太大變化，但能源只能作為經濟發展的支柱之一，從高質量發展的角度看，能源省份要在現有基礎上提高產業附加值，增加加工鏈條，要加快制造業和服務業的發展。用統一發展經濟學來看，能源是優勢，也是劣勢，過度依賴于優勢，不利于轉型和升級，能源形勢一壞，就特別強調轉型，形勢好，就把轉型升級忘在一邊，長期處在這樣的狀態，就導致經濟變成落后，變成“資源詛咒”了，如何防止？其實政府的作用是巨大的，企業是逐利的，但政府不能任由簡單的重復循環，要改變“資源陷阱”。

利用政府優勢和市場手段，形成城市群協同合力

澎湃新聞：從近期各地公布的2022年經濟數據看，GDP“萬億俱樂部”的城市大多為一些城市群的中心城市，如何看待城市群在城市發展中的作用？我國城市群面臨哪些亟待解決的問題？城市群之外的城市，其發展路徑還有哪些可能？

倪鵬飛：首先，城市群應該說是中國經濟發展的一個主要平臺，原來城市是主要平臺，現在城市大部分都集結成群，是因為這樣能夠形成規模報酬遞增。不過，城市群也面臨一些問題，雖然大家都覺得能夠“1+1>2”，但是由于沒有明確的“誰贏的多、誰贏的少，誰先贏、誰后贏”， 城市群協同的事務管理缺位，城市群的實際發展和期待的差距還是比較大，當然這面臨很大的挑戰。因此，對城市群還不能寄予太高的期望，城市主體之間、各城市之間，共享利益的分配，成本的分攤，損失的補償，這些問題需要借助市場來解決，但又不完全是市場問題，客觀上需要進行一些制度上的創新。不過其實中國是有這個條件的，順應聚散規律，利用政府在組織和效率上的優勢，明確界定和公平處理參與主體尤其城市政府的責權利關系，利用和借鑒市場的工具方法，搞對激勵，可以形成城市群協同的合力，激發自我發展和共同發展的內在動力。

為此，首先，制定激勵行動的頂層政策，主要包括要素、產業尤其公共產品布局的制度安排；其次，建立治理的組織體系，針對事務管理缺位，一是基于政府組織體系借鑒企業治理思路建立城市群治理組織，二是屬于組織適宜的權力，三是立目標責任制度，四是建立考核問責制度；再次，建立競合的政策機制，針對損益處理缺位，一是建立“議價”機制，二是建立協議機制，三是建立抵押擔保機制；最后，健全法律保障體系。

針對城市群之外的一些縣域城市、一些單獨的中心，其實我們在做中國城市總體發展時就建議“兩條腿走路”，既要考慮通過城市群的發展帶動發展，同時，不可能所有城市都進“群”里，這些地方的發展，從國家政策的角度，需要加大政府支持和轉移支付的力度，一般這些區域都有一些戰略性的地位和意義，比如邊緣區域有國防任務、生態任務等；從城市發展戰略的角度，要采取集中和重點發展辦法，比如這一片集中發展一個城市，再一個就是專業化發展，一個城市強調由幾個主導產業集群來支撐發展。

要在制度層面優化營商環境

澎湃新聞：近年來，受疫情影響，服務業沖擊嚴重，與此同時，能源化工行業發展態勢良好，這對城市更好應對外部環境變化、布局產業結構有哪些新的啟發？

倪鵬飛：產業布局應順應產業發展規律，一是要發展高端產業，中央提出，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局，同時在高端產業上，美國在設限，所以我們要加快發展高端，這就要布局在一線城市、大都市圈、城市群的中心區域，這個特別重要。

與此同時，這些大城市當前面臨著聚集過度的問題，大量低端產業聚集在中心城市、中心區域，所以大城市同時要做兩方面工作，一要加快高端產業的布局，另外，要把相對低端的產業疏解到周邊都市圈或者一些二線城市里，“有聚又有散”。

針對周邊地區或中小城市，還是要發展專業化的產業，一是面向國內市場，二是繼續承接國際市場，東部要強化專業化產業發展，同時東部一些產業也可以向中西部轉移，這樣東部和中西部就能統籌來考慮了。

澎湃新聞：當前很多地方在強調優化營商環境，應該如何進行？

倪鵬飛：營商環境用統一發展經濟學的核心理論分析，關鍵是怎么解決市場主體的動力、活力問題，市場主體有三個要素——需求偏好、預期收益、要素匹配是否合理，政府解決營商環境優化問題，應該說前期的硬件設施已經不錯了，各地雖然有一些不足，但總體上還不錯。所以我的建議是，在進一步完善硬件設施的基礎上，重點在軟件環境方面發力，最根本的是市場化制度的進一步建立。

具體來說是三個層面，一是保護產權，這一點特別重要，只有保護產權，才能穩定預期，才能真正激發創業和就業的內在動力；二是市場配置資源，不能都讓政府、國有企業做了，特別是一些競爭性的行業，要讓民營企業“挑大梁”，國有企業主要聚焦在一些重大的關系國計民生的領域，要給民營企業創造和開辟更大的競爭和發展空間；三是收入分配問題，要在一次分配、二次分配、三次分配等方面調動積極性，現在相對來說企業的成本很高，尤其是制造業等實體產業的營商成本太高，導致利潤非常低，甚至虧本，就沒有太多錢來做研發或產業發展。在繼續增加職工工資的同時，關鍵是減稅降費，我們在研究城市競爭力的時候提出，一個有競爭力的城市應該居民收入高但是營商成本低的城市。所以總體上我覺得重點要在制度層面優化營商環境。

繼續加大對人力資本投資，同時最大化釋放已投資的人力資源

澎湃新聞：談一談人口的問題，人口規模是一座城市發展的基礎，但此前數據顯示，2022年全國人口減少85萬人，人口自然增長率為-0.60‰，未來我國可能整體上進入人口負增長階段，在這種背景下，人口對城市競爭力的影響是怎樣的？

倪鵬飛：人口不僅是個發展的中心問題，也是復雜的問題，當前中國人口自身面臨不少悖論問題，需要人口帶動需求增長，又要承擔就業和公共服務的解決。需要投資人力資本，又存在潛在人力資本浪費。需要延遲退休以充分利用人力資本，又對新就業群體產生不利影響，等等。因此，對人口發展問題，既要積極應對又要順勢而為。

首先，人口的發展有一個轉型，就是從原來的重視數量變成重視質量，過去人類的知識少，能夠解決溫飽問題的一個是物質，一個是人口，所以那時人口數量很重要，但隨著經濟的進一步發展，知識變得重要，從國家到企業、家庭，更加重視高質量的人口，能夠創造更多的財富。

需要注意的是，人口數量下降是一個不可避免的規律，要正確對待，當然要采取措施，鼓勵生育，但也不能太強求，不能采取過度的干預措施。

既然經濟發展的規律是人口從數量到質量的轉型，所以還是要進一步加大對人力資本的投資，用更高質量的人口適應市場需求，同時要最大化釋放已經投資的人力資源。這里除了制度創新外，關鍵是激勵創業、創新和產業升級，只有這樣人力資本才有可能得到釋放。

在人口增長放緩尤其負增長成為現實后，人口和人力資本成為城市競爭力中的首要核心問題，城市競爭的邏輯從爭奪資金變成爭奪人口、人才。目前城市掀起的“搶人大戰”，反映出政府已經充分認識到人口的雙重核心作用。

但人口對城市競爭力或對經濟的影響重要且復雜，和其他因素不同的是，它是一個雙重影響，一方面勞動力來自人口，是供給的要素，另一方面又是需求的因素。所以決策部門還需要全面分析、前瞻抉擇。人口需求帶來經濟增長，但需要配套相應公共服務。人口勞動力供給帶動增長，但需要提供足夠的就業崗位。所以這里不僅涉及規模，更多的涉及結構性問題。各地應該順應經濟社會發展趨勢和規律，更多地通過市場機制決定人口的去留，通過家庭、企業和政府相互間的三重選擇，來確定未來人口的規模和結構。否則，不但不能帶動經濟發展，還可能帶來就業、公共服務、人才浪費等問題。例如，目前一些城市已經出現一方面用工短缺、另一方面大學生找不到工作（的情況），這是很大的浪費。

“二階城市化”中，部分城市收縮會是一項重要選項

澎湃新聞：近期，東北一些城市推動“撤街設鎮”，背后原因是什么？“撤街設鎮”未來會是收縮型城市的一個重要選項嗎？可以解決哪些問題？

倪鵬飛：我給它起了一個名字，叫“二階城市化”。第一階的城市化——農村人口向城市轉移是主導。

“二階城市化”——大部分農村人口都轉移到城市里了，但又有一個主流，就是城市之間人口的轉移，由小城市向大城市、衰落城市向繁榮城市轉移。這不屬于逆城市化，因為逆城市化是城市人口轉到農村去。

“撤街設鎮”是“二階城市化”，核心原因是人口走了，但人口不是到農村去，是到別的城市去。鎮是“城尾村頭”，是一個樞紐，它的功能、行政架構，和市、街有不同之處，用統一發展經濟學的理論分析，究竟是采取“街”的組織形式，還是采取“鎮”的組織形式，要基于成本和收益的權衡，“鎮”是一個政府設置，這顯然基于財政的支出和收入考量。

原來采取市的街區的辦法，行政人員的配置、公共服務的提供，以及基礎設施的配給，相對來說成本比較大，由于人口流失，意味著企業也流失，沒有這方面的收入，收入小于支出，就維持不下去，但如果改成鎮的話，一是權力下放，另一方面，編制會減少，人員成本會減少，基礎設施、公共服務的標準可能有所調整，這樣就可以節省成本，此外，鎮管理的范圍可能就比較大，幾個街道可能就合并成一個鎮，這樣至少財政的壓力不會太大，從這個角度去分析背后的原因還是經濟問題。

“撤街設鎮”等操作會是未來的一個重要措施，我們講收縮性城市，國外比如日本，都有類似的情況，即建立緊湊型的城市，通過基礎設施、公共服務的調整，讓人口向一些重要的區域聚集，把原來的地區進行重新整理，可能就變成生態用地，甚至農村、鄉野，有些小的城市可能就變成鎮，總體上是由于人口的流動，未來的趨勢，第一，中心村將逐步城鎮化，邊緣村將萎縮甚至消亡。第二，一些中心鎮將逐步城鎮化，一些邊緣鎮將部分衰落和消亡。第三，發達區域的中心城市將持續擴張，欠發達區域的邊緣城市將持續收縮。

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